关于南京市公共服务儿童票问题的建议
[发布日期: 2017-04-07 ]       
目前,关于儿童是否免票、是否半价和是否全价票等,还没有一个“国家标准”,因此,各地各部门在执行儿童票问题上,标准各不相同。儿童票标准混乱状况,不仅给人们带来了不必要的口舌和烦恼,而且也会给一些部门或者企业有了乱收费的机会。本建议主要以国内儿童票定价的政策规定入手,分析儿童票定价的政策依据及机制,并在比较法研究的基础上对现行政策提出修改意见。 一、国内儿童票定价政策 1、部门规章《交通运输部、国家发展和改革委员会关于印发<汽车运价规则>和<道路运输价格管理规定>的通知》(交运发【2009】275号)第十二条规定:身高超过1.5米的儿童乘车购买全票。身高1.2米以下、不单独占用座位的儿童乘车免票,身高1.2-1.5米的儿童乘车购买儿童票,儿童票按照具体执行票价的50%计算。《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》第十五条规定:儿童按照同一航班成人普通票价的50%购买儿童票,提供座位。婴儿按照同一航班成人普通票价的10%购买婴儿票,不提供座位;如需要单独占座位时,应购买儿童票。《中国民用航空总局令》(第49号)第三条规定:“儿童”指年龄满两周岁但不满十二周岁的人。“婴儿”指年龄不满两周岁的人。《铁道部关于修改<铁路旅客运输规程>和<铁路旅客运输办理细则》的通知》(铁运〔2010〕190号)规定:随同成人旅行身高1.2~1.5米的儿童可购买半价座票,超过1.5米时应购买全价票。每一成人旅客可免费携带一名身高不足1.2米的儿童,超过一名时,超过的人数应买儿童票。 2、地方规范性文件我们发现,根据《铁道部关于修改<铁路旅客运输规程>和<铁路旅客运输办理细则》的通知》、《交通运输部、国家发展和改革委员会关于印发<汽车运价规则>和<道路运输价格管理规定>的通知》(交运发【2009】275号)等相关部门规章的规定,目前我国铁路及汽车业基本执行“身高1.2~1.5米的儿童可购买半价座票,超过1.5米时应购买全价票”的规定。但是在旅游景区,儿童票价格标准迥异。《兰州市物价局关于调整黄河索道票价的通知(兰价费发[2012]106号)》规定:1.3米以下儿童免票,1.3米-1.5米儿童执行儿童票价。《上海市人民政府关于调整儿童免票身高线标准事项的通知》(沪府发〔2010〕44号)第一条规定:本市公交、地铁、轮渡(含三岛客运)及实行政府定价、政府指导价的游览参观点(含公园),儿童免票身高线标准统一调整至1.3米(三岛客运1.3-1.4米的儿童仍享受半票优惠)。《广州市物价局关于提高我市儿童票价优惠身高标准的通知》(穗价〔2009〕15号)》规定:鉴于改革开放三十年来儿童平均身高不断增长,经请示市政府同意,对我市游览参观点、公 共汽车、地铁、轮渡的儿童免票线从1.1米提高到1.2米(含1.2米),游览参观点从1.1米至1.4米提高到1.2米至1.5米(含1.5米)的儿童 实行半票优惠,倡议实行市场调节价的电影院等免票线也从1.1米提高到1.2米(含1.2米)。《江苏省景区门票及相关服务价格管理办法》第十四条规定:景区对6周岁(含6周岁)以下或身高1.4米(含1.4米)以下的儿童免收门票。对6周岁(不含6周岁)~18周岁(含18周岁)未成年人凭有效证件实行半票。爱国主义教育基地应当对未满十八周岁的未成年人及全日制大学本科及以下学历在校学生实行免费开放。《江苏省景区门票及相关服务价格管理办法》第十九条规定:鼓励实行市场调节价的景区参照本办法规定对儿童、学生、老年人、军人、残疾人等群体实行门票价格优惠。具体优惠幅度和优惠方式由景区自主确定并在售票处显著位置公布。 3、南京市规范性文件的规定《南京市物价局关于玄武湖门票价格的批复》(宁价服[2008]58号)“同意南京市玄武湖管理处在翠洲举办冰雪冰灯艺术展期间(2008年3月20日至2008年8月31日)设置临时展览门票,门票价格为20元/人次,1.3米以下的儿童票价减半。” 《关于南京浏览参观点门票价格优惠政策意见通知》第五条规定:身高1.2米(含1.2米)以下儿童可免费进入游览参观点,但需具有责任能力的成年人监护。游览参观点内专设的带有经营性质的娱乐场所,不能免费进入;身高1.2米至1.5米的儿童进入政府投资主办的旅游景点,可享受半价优惠;进入动物园或其他游览参观点优惠幅度不低于八折。 二、国内儿童票定价政策分析 1、我国现行定价形成机制分析(1)铁路业根据《铁路旅客运输规程》、《铁路旅客运输办理细则》等法律法规的规定,现阶段,我国铁路运价由国家直接掌控,不同性质的铁路实行不同的管理模式。国家铁路的基本运价由国务院管理;特殊运价由国务院铁路主管部门和价格主管部门共同管理,地方铁路、专用铁路、铁路专用线和其他铁路的运价由地方省级人民政府管理。(2)景点《国家计委关于印发游览参观点门票价格管理办法的通知》规定:各级政府价格主管部门是游览参观点门票价格的主管部门,依法对游览参观点门票价格实施管理。国务院价格主管部门负责全国游览参观点门票价格政策的制定,加强对价格总水平调控。游览参观点门票价格依其关系社会文化生活和国际国内旅游的重要程度,分别实行政府指导价 、政府定价 。制定、调整游览参观点门票价格,应报上一级政府价格主管部门备查。 2、儿童票价格标准不一的原因分析(1)分管部门未统一以旅游景区为例,各景区分属不同主管部门管辖,如有的属园林局,有的属建设部,有的属文化局,很难在短期内实现统一。比如广州珠江边著名的长堤,短短一段路集中了多个文物保护建筑。文物保护部门和旅游业界都希望能将其保护好以充分发挥旅游的功能。但近代建筑如银行、邮政大楼、海关大楼各属不同行政部门主管,很难做到统一整改。门票改制统一的难度由此也可见一斑。(2)收入来源单一,服务意识不高从资金来源上看,目前我国旅游景区的基本收入主要是政府财政投入、门票收入、其他经营性收入和其他收入(如社会捐赠)等几个渠道。限于我国经济发展阶段的限制,目前政府财政投入有限,据资料统计,国家每年对177个重点风景名胜区的财政拨款仅为1000万人民币,分配到各个风景名胜区,远远不能维持景区的正常运营,而其他经营性收入和社会捐赠又非常少。导致门票收入成了旅游景区的主要收入来源,甚至是唯一来源。国内很多景区都欠缺这样的观念,比如降低门票价格,开拓景区内次级消费。私营景区由于其盈利性质所决定,更不可能追随这一改革的步伐。并且,门票收入还要按照一定比例作为相关政府的财政收入,给景区人员发工资,还要用作文物保护费用等。这种自收自支、辅助地方经济的体制在某种程度上是把政府保护公共资源的责任隐藏地转嫁给了公众,景区为了自己生存不得不靠提高门票价格来增加收入。(3)电子信息化建设落后导致难以以年龄作为标准我国的儿童缺少证明年龄的手段,各学校的学生证制式不一,很多学校小学生根本没有方便携带的学生证件,多数幼儿园并未设置学生证。同时我国电子信息化建设非常落后,还没有一个全国通行的电子信息识别系统相配套,信用制度还没有雨身份制度相对接。这样,身高标准把见面票的制度直接简化为一根高度线,实际操作中简便,一目了然。 三、比较法研究 1、台湾相关法律规定《客船管理规则》第4条规定:航行国际间之客船,未满一岁之儿童,不计入乘客定额;航行本国各口岸间之客船,未满三岁之儿童不计入乘客定额。前项儿童之年龄,以登船时十足年龄为准,并以合法之证明文件为依据。《铁路运送规则》第10条规定:儿童身高未满一百五十公分者,免费;满一百十五公分未满一百五十公分者,购买儿童票;满一百五十公分者,购买全票。前项儿童滿一百十五公分而未滿六岁者,经出示身份证件者,免费;满一百五十公分而未满十二岁者,经出示身份证件者,购买儿童票。 2、美国价格形成机制美国现行的定价指南是根据国会1996年立法制定的,规定所有国家公园门票价格最高不能超过20美元,年卡费用为50美元,各公园每年可以向国家公园管理局申请对门票价格进行微调,但是必须出具足够的理由,最主要的理由是物价上涨,价格调整后必须一年之后才能执行。 3、德国(1)法律规定德国铁路法规定,6至12岁(不含12岁)的儿童,享有半价优惠,6岁以下的儿童不占位(不含6岁的),与成人同行时免票。(2)价格形成机制根据《通用铁路法》的规定,德国联邦所有的长途铁路客运票价监管由联邦铁道署负责,而联邦各州政府则负责监管短途铁路客运票价,以及商业注册在该州区域下的非联邦所有的铁路公司票价。由于长途客运公司实行自负盈亏,没有任何政府补贴,因此可以根据市场自行独立定价。尽管如此,根据《通用铁路法》第12条的规定,铁路客运公司若要发布或者变更《运输条件》,特别是不利于旅客的更改(如提高运价等),必须得到监管机构的批准。短途客运公司由各州政府管理,州政府通过招标的形式赋予运输公司运营权,并根据旅客周转量对运输公司进行补贴。短途客运公司也是根据市场自行定价,但根据是否加入短途旅客运输联合会(如莱茵鲁尔区的运输联合会,VRR),其定价方式不同。 四、儿童票定价政策建议技术层面而言,身高标准较单纯的年龄标准而言,更有可取之处,但是从未成年人权益的全面保护来看,理想的方案应是年龄为最终标准,以身高为辅助标准。身高线标准的背后是利益主体之间的冲突问题:场所需要经费维持运营,未成年人权益需要保障。现在是社会转型期,利益评价体系细化,道德力量弱化,解决利益冲突问题还得靠法律。一般说来,人的年龄与身高是对应的,处于1.5米以下的人在年龄上是儿童,高于1.5米的人在年龄上可能不是儿童。但也有身高与年龄不对应的,实施身高标准可能会导致某些不一致。如一些人在年龄上是成年人但身高不够标准,仍然可能购买儿童票,这就享有了本来不应享有的半价儿童票的权利。这样一来,儿童票就失去了原本的意义。而儿童票本来就是针对儿童的,只要是儿童就应享有购买半价儿童票的权利,而不管其身高是否超过了标准;只要不是儿童,哪怕其身高不够标准,也不应享有儿童票的权利。这才是儿童票的真正意义。否则,就不应叫儿童票,也许叫身高票更为恰当。 所以,以身高为标准存在弊端。但这是否就意味着以年龄为标准更佳呢?其实不然,以年龄为标准更加麻烦。因为年龄不像身高那样可以肉眼直观判断,人的年龄不好推断,只能通过检查证件得知。我国相关法律规定:“未满 16周岁的公民,自愿申请领取居民身份证的,发给有效期5年的居民身份证。”但现实中,儿童一般都没有身份证,也就是说,他们没有证明年龄的有效证件,而其他证件都容易造假。即使乘客不造假,但要求乘客随身携带有效年龄证明,乘客也会抱怨不方便。再退一步,即使乘客愿意携带年龄证明,也不便检查。即使乘客愿意出示证件,检查起来也比较麻烦,因为检票大都在上下车客流高峰时期,检查证件还会引发拥堵。有人说,假如同样都是8 岁的儿童,一个1.5米以上,一个不到1.5米,那么一个全票,一个半票,太不公平。其实,不要说区区一张车票,就是比这严重得多的利害关系,法律作为标准,总有一个界点,在这个界点上一分为二,区别对待。如刑法规定,年满16 周岁的人应当负刑事责任,但一个人离16周岁就差一小时,甚至几分钟,却不负刑事责任,这似乎是更不公平了。但由于法律规定对未知的所有人都一同适用,并不针对特定某人,尽管个别结果有时不公平,但形式是正义的,而法律追求的主要是形式正义。如果钻牛角尖,将没有法律,因为这样的法律根本就制定不出来,没有哪条法律能够做到万无一失,完美无缺,令所有人都满意,法律寻求的是最大公约数,一个大家都能同时接受的均衡点。当然,任何标准都有“一刀切”的弊端,因此,法律在作一般性规定的同时,还必须尽量兼顾到各种特殊情况,以弥补周全,力求更加公平。为了避免上述弊端,我们建议可对我国现行规定身高“一刀切”的弊端作如下弥补:一是可以规定身高兼年龄的标准,身高为主、年龄为辅;二是乘客可以随身携带年龄证明,只要乘客能够证明是儿童的,即使身高超标,也可以享有半价儿童票的权利。